问题1：燃煤取暖耗煤量被低估，单位排放强度大

研究基于农户用能监测和调查，发现各地农村生活煤炭消耗的实际情况被现有统计严重低估。通过调研与测试数据估算，山西省、陕西省、黑龙江省农村居民采暖年散煤消费量分别为1656.12万吨、439.24万吨、1282.58万吨,分别是2018年山西省、陕西省、黑龙江省统计年鉴数据的2.69倍、2.08倍、14.87倍。

基于实地烟气排放测试，表征散煤取暖排放强度的重要指标——PM2.5一次排放因子在2.19-4.30g/kg之间，远高于普通燃煤电厂（排放因子为0.16g/kg）和普通工业锅炉（排放因子为0.28g/kg）的单位排放强度。三省农村居民燃烧散煤排放估算结果显示其占排放总量的比例不容忽视，需要重点关注的污染物是CO（山西42.44%，陕西20.99%，黑龙江27.63%）、SO2（山西3.16%，陕西5.77%，黑龙江4.97%）和PM2.5（山西7.85%，陕西7.85%，黑龙江15.56%），从排放量影响来看NOx贡献较低（均在3%以下）。

此外，散煤使用造成了严重的室内污染，其中健康风险最大的污染物为PM2.5与CO。农户室内日平均PM2.5浓度为255μg/m3，是WHO提出的日均浓度指导值25μg/m3的十倍以上。农户室内平均CO浓度为5.58mg/m3，37%的家庭CO室内日均浓度超过了WHO提出的室内日均浓度指导值。然而在调研中，大部分受访者均未认知到室内燃煤取暖排放对自身的健康危害。

建议1：除了室外，散煤取暖对室内空气质量影响也不容忽视

由于农村散煤取暖的排放强度远高于其它能源利用方式，清洁取暖替代工作意义重大。但目前政策在制定和实施过程中均以解决雾霾这一公共问题为主要导向，很多农户在缺乏对自身影响认知的情况下难免主动性不足。清洁取暖工作不仅应考量其对室外空气质量的影响，也应更加着力于室内空气质量的改善，并重视健康影响的宣传，使得农户在经济条件允许的情况下有意识地自主转向清洁取暖。

问题2：双替代仍然是主流技术路径，政府未来面临眼前与长远的抉择

当前清洁取暖除了集中供暖改造，还是以改气、改电为主。山西省已完成清洁能源改造的用户中，集中供暖占7.9%，煤改气、电占比87%。陕西省集中供暖占比3.8%，煤改气、电占比94%。“煤改气”是试点初期应用最广泛的技术路径，一定程度上是因为“煤改气”技术成熟，且短平快适合大规模推广。但是适合改气的区域越来越少，并且在“气荒”迅速扼住这条路径的关卡后，各地开始实施以气定改。2018年改电和其它技术路径比例上升，例如山西省煤改电的比例从2017年的5.0%增加至11.5%，另外增加了生物质、太阳能等其他取暖技术路径，占比11.1%。

山西与陕西作为煤炭大省和电力输出者并不缺电，拖后腿的其实是电网。农村电网改造后户均变容量仍然不足2.3千伏安，需要进一步升级改造户均用电容量达到6.25-8.75千伏安才能满足大规模煤改电的要求，差距仍然较大。电网改造投资费用较高，平均为2-3万/户，施工周期长达15个月左右。同样是改电，地方政府和用户也同时面临着眼前和长远的抉择，空气源热泵一次性投入高，但能效高、长期运行成本低；直热式电采暖，一次性投入低，可以快速完成改造任务指标，但长期运行成本高，不可持续的风险极高。

建议2：清洁取暖替代忌“一刀切”和一味求快，需因地制宜和循序渐进

地方政府应充分发挥《规划》的政策空间，考虑建立农村地区散煤替代的长效机制和阶段性路径，处理好农村地区散煤治理的短期目标和长期愿景。长期来看，逐步用电能、天然气、太阳能和生物质等清洁能源替代散煤取暖是清洁取暖的终极目标。短期来说，在具备条件的地区有序推进基础建设，分阶段在有相应基础设施条件的地区实现改电、在气源充足且具备集中改造条件的地区改气、在秸秆和林木资源丰富的地区推行生物质取暖；而在农村人口密度低、农户居住分散的农村地区，特别是山区，洁净煤配合环保炉具推广取暖可以较低成本解决问题。而控制散煤质量使其符合现行标准就可以大幅降低SO2和PM2.5排放。

此外，房屋保温性能不好，造成取暖能耗的增加和能源的浪费。事半功倍的建筑节能作为技术路径之一不可忽视。农村地区可通过加强建筑墙体、门窗、屋顶的保温，以降低取暖热量损耗，节省燃料消耗量，降低取暖成本。地方政府对建筑节能的认识已经有所提升，但大部分地方财政资金有限，国家也没有配套相应的专项资金进行建筑节能改造，大部分地方优先考虑完成“双替代”的硬性任务，对建筑节能的重视程度需要进一步提升。

问题3：农村地区收入低，经济实用是农民关注的首要问题

山西、陕西农村地区的收入较低，且贫富差距较大，仍有20%左右农户的家庭年收入不足1万元。取暖方式和燃料类型选择主要取决于农户的经济条件。煤改电、煤改气主要集中在20%-30%的相对富裕的农户，他们原本就采用水暖炉+品质较好的散煤取暖，50%-60%的经济条件一般的农户依然采用烤火炉+散煤取暖，10%-20%贫穷农户采用烤火炉或炕+生物质散料或劣质散煤取暖。

与清洁取暖带来的优点相比，经济实用才是首要考虑因素。尽管60%以上的受访者都了解散煤会造成大气污染，但是在无补贴情况下愿意改用清洁能源的比例极低，大部分是在受补贴情况下考虑改用清洁能源取暖。60%受访者希望清洁取暖费用与燃煤取暖基本持平，20%受访者能承受多付1000元。目前的清洁取暖试点中，即使存在补贴，运行费用仍然是传统散煤取暖运行费用的2倍甚至更高。因此，清洁取暖方式目前主要集中在富裕农户家中。

建议3：需要平衡“农户用得起、政府补的起”，清洁取暖才能可持续

对于燃气与电的补贴，政府只承诺了提供三年，且很多地方政府还未及时兑现。居民考虑到高昂的取暖成本，存在“不敢用”的现象。政府补贴压力初现，当三年以后补贴退出，会造成大量居民因承担不起高额的取暖费用而出现重新返烧散煤的可能，这是农村清洁取暖最大的难题和隐忧。农村清洁取暖改造应审慎基于农户的经济承受能力，综合考虑地方财政和资源禀赋等因素，遵循用户可承受、政府可支撑、运行可持续的原则。

问题4：政府管理系统和市场运营机制存在双重困境，亟待转型

以发改部门进行总体规划部署，按照能源供给管辖权限进行分工的传统机制，已经无法满足清洁取暖的整体需求，缺乏创新的管理体制机制。中央到地方的财政、能源、住建、环保和发改等政府部门，以及电力、燃气和供暖等企业联动机制尚未建立，缺乏灵活的沟通机制。特别作为具体落实推广的县级政府，对当地农户取暖需求、资源禀赋比较了解，但并不参与清洁取暖规划的制定。

清洁取暖近年来成为“热市场”，政府项目在短期内大规模上马刺激了大量企业的进入，但又因为缺乏准入机制、评估机制使得市场极为混乱，鱼龙混杂。目前亟待完善政府职能转换，健全清洁采暖市场机制。

建议4：让县级政府能够一定程度“说了算”，使企业要瞻前顾后

农村地区清洁采暖应避免顶层“一刀切”，应依据因地制宜和自下而上的原则，以最为了解本地情况且参与政策落地实施的县级政府为主体制定农村地区清洁取暖解决方案。遵循“政府监管、企业为主、市场化运营”原则，充分发挥政府在政策制定、市场监管和标准规范制定等方面的重要作用，引导企业发挥主体地位，充分发挥第三方机构和运营团队的专业作用，使清洁取暖发展回归市场属性。

政府应制定科学的招标采购、补贴与评估机制，保障企业服务质量及用户利益。在招标阶段，建立招标专家组评价指标体系，要从产品的质量、价格以及售后服务等方面综合评价，避免低价恶性竞争。在交付阶段政府应尽量避免拖欠企业款项，避免资金垫付第三方介入扰乱市场，影响企业的技术创新积极性。通过后追踪评估和问责机制，督促与激励企业建设售后服务体系，提高售后服务质量，过程跟踪记录，建立档案，建立问责制度。